“民以食為天”。幾千年的歷史證明，糧食安全事關民安邦固。作為一個人均資源并不富足的國家，解決老百姓吃飯問題，是困擾中國政治家們幾千年的一個難題。回顧中國歷史，因糧食問題輕則引起社會動蕩，重則引起政權更迭的都不乏其例。新中國成立前夕，美國人艾奇遜就說，在中國，一直到現在，還沒有一個政府能解決老百姓的吃飯問題。新中國成立以后，黨中央國務院一直非常重視人民的吃飯問題和國家的糧食安全問題。建國50多年來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國糧食產量連跨3億噸、4億噸、5億噸三個臺階，總產量已經躍居世界首位，人均占有量超過世界平均水平。聯合國糧農組織評價說，一個可耕地面積只占世界7%的國家，卻養活了占全世界22%的人口，這不僅是中國歷史上的奇跡，也是對世界的一大貢獻。然而，世界糧食生產形勢仍然堪憂。
去年以來，不少國家遭受了自然災害，國際糧食價格飚升，引發了一場世界性的糧食危機，部分發展中小國深受其害。這次危機像一場“無聲的海嘯”，使33個國家面臨社會動蕩，一億多人再度陷入貧困。我國由于近幾年來農業連續豐收，去年糧食總產量達10000億斤以上，是歷史上第四個過萬億斤的豐產年，儲備糧為3000億斤到4000億斤，庫存水平比世界平均水平多一倍。這一危機對中國威脅不大。但是在變化的新形勢下,應當看到:我國現有總產的基礎并不穩定。因自然災害糧食總產量有起有落甚至大起大落的可能性仍然存在。傳統能源的短缺引發生物替代能源的出現又在消耗著大量的糧食。作為舉世仰慕、給予厚望的發展中大國，在當今世界仍有十億人口吃不飽飯的情況下，我們所肩負的國際責任一定會越來越重。人口增長、耕地減少的矛盾一時也難以解決。面對當前的形勢，非常明顯，在相當長時間內世界范圍內糧食供求矛盾似乎看不到緩解的趨向。古人云：“凡事預則立，不預則廢”。缺失憂患意識，盲目滿足于已有糧食的現狀，輕視國家的糧食安全是危險的。因此，從根本上增加農民收入，提高糧食單產，確保國家糧食安全，現階段我們認為應該突出解決如下幾個問題。
一、 農村土地的產權制度尚不完善，創新土地產權勢在必行
在我國農村，家庭承包經營責任制曾經是解放農村生產力的最大“亮點”，發揮過巨大的政策威力。但是，隨著我國農業現代化進程的加快，家庭土地聯產承包經營與農村生產力發展水平不相適應的一面日益突出。
我國憲法和土地管理法規定，農村土地的產權歸農村集體所有，由村民委員會、農村集體經濟組織或村民小組經營管理。法律上的明確規定和農村的現實存在著很大差異。目前，農村的土地所有權雖然在法律上明確了歸集體所有，但使用權（即耕作權、種植權）掌握在農戶家庭，處置權實際上掌握在地方政府或少數干部手中，農民很少有發言權。這種法律和事實上的矛盾，引發了不少扭曲現象：一是當政府強調糧食生產時，農民響應號召多種糧食。在農民出現賣糧難時，政府出臺的很多關心措施往往得不到落實，農民種糧的利益得不到有效保護，積極性受挫。二是當政府強調增收，鼓勵農民調整種植結構、大力發展經濟作物，糧食總產出現減少、市場供應緊張時，國家又不斷發出強調穩定糧食生產的最強音，農民對調整結構、增加收入的愿望受阻感到困惑。三是當農村相當長一段時間出現增產不增收，城鄉差別繼續拉大時，國家雖然及時采取了財政補貼和減免稅收等政策，也收到了一定的效果，但生產資料漲價遠遠超過了國家惠農政策給農民帶來的一點點好處。農民還是抱怨種糧吃虧。四是當國家倡導走產業化道路，希望通過擴大農產品的商品量、提高附加值，達到農民增產又增收的目的時，萬萬沒有想到各種各樣的開發區、加工區紛紛出現，大量的基本農田被占，并由此引發了農民群訪案件接連不斷，政府開始收緊了土地管理權限，強調全國保持１８億畝耕地的紅線不能動搖。當政府鼓勵土地流轉，提倡走規模化經營時，農民又疑慮重重，生怕失去自己僅有的一點土地承包經營權，回到歸大堆吃大鍋飯的老路上去。此外，農民缺乏投入基礎設施和農田基本建設的長遠打算。目前的農民收入水平只能維持當年的簡單再生產，現有的承包土地又不能抵押變現，融資和再融資的障礙很多，根本不具備擴大再生產的能力，有些補貼相反助長了農民對國家投入的依賴性。這些問題的出現，表明以家庭為單位承包土地的原則使市場機制在配置土地資源方面不能發揮基礎性作用；陳舊落后的小農意識無法適應現代農業的創新實踐；國家的意志和農民承包土地的自主經營權難以協調統一。政府在農民心目中的公信力也受到一定影響。也暴露了農村土地產權制度存在著所有權、使用權、處置權和收益權不統一的弊端。因此，創新農村的土地產權制度，完善農村的土地管理政策，是關系糧食增產和國家糧食安全不能回避的一個重要問題。
二、 適應市場經濟的價格機制尚未完全形成，國家調控能力亟待提高
在市場經濟的背景下，糧食的價格和其他產品一樣，人為的措施和行政的力量是很難管住管好的。目前，我國政府施行的是糧食最低收購價和市場放開價并行的價格制度，這種雙軌制并沒有完全抹去計劃性和指令性的色彩。當國際市場糧價低于國內價格時，擋不住的糧食進口往往造成農民賣糧難；當國際市場糧價高于國內糧價時，國家又不能及時適當高價收購國內農民糧食；當國內發生通貨膨脹時，糧食價格又首當其沖被列入打壓范圍。國家的糧食最低收購價發揮不了指導價和標桿價的作用，就連保護和托底的作用也十分有限。國家的調控難以達到預期效果。另外，現在農業生產資料市場已經完全放開，生產資料的需求價格彈性很大，價格機制相對靈活。每次國內出現通貨膨脹時，因糧食價格上漲，國家對農民雖然也及時采取了一些補貼措施，但生產資料的價格漲幅遠遠超過了糧價的上漲，農民并沒有得到多少實惠。
改革開放以來，我國農產品和農業生產資料價格均持續上漲，但漲幅不同步，農業生產資料始終高于農產品價格漲幅。上世紀90年代以來，糧食價格總體上漲了4倍，但生產資料價格上漲了10倍以上。90年代中期一度出現種糧虧本的局面，引發糧田大量撂荒，并導致糧食產量由1998年的5.13億噸下降到2003年的4.3億噸。根據農業部的調查，2007年，各地農資價格上漲幅度達到25%-40%。受此影響，農民種糧的畝成本增加了37.4%，而畝收益（含國家的各種補貼）卻比上年下降了12.5%。從2008年上半年的情況看，國家的各種補貼每畝僅80元，而肥、種、藥等農資漲價導致的成本增幅已經超過百元。種糧比種經濟作物每畝要少收400元至500元，再加上用工成本不斷提高，農民感覺種糧越來越不劃算，積極性不高的問題始終沒有得到很好解決。
三、農業基礎設施投入不足，迫切需要建立起農業投入的增長機制
我國生態環境先天脆弱，是自然災害最嚴重的國家之一。加強農業基礎設施建設，改善糧食生產環境，具有十分重要的意義。但長期以來，我國對于農業基礎設施建設始終投入不足，歷史欠賬較多。20世紀80年代初，中央就明確要求在5年內要把農業基本建設投資占全部基本建設投資的比重提高到18％，但實際情況是：1985-2003年間，農業基本建設支出在政府財政支出的比例沒有呈現增長態勢，甚至時有下降，農業貸款占銀行總貸款的比例最高年份也僅為7．1％。農業基本建設投資占全國基本建設投資的比例在“八五”時期為3％，“九五”時期為5．6％，“十五”時期也僅為7.3％。2003年后農業投資增長明顯加快，但年均增長也僅為3.7％，這期間農業支出占財政支出的比重平均只有7.78%，農業貸款在全部貸款所占比重保持5%左右，農業基礎設施所獲得的貸款數量更是微乎其微。對農業基礎建設的投入始終都遠沒有達到預期的目標，更與世界發達國家對農業投入的幅度相差甚遠。
由于投入不足，我國農業基礎設施體系十分脆弱，抵御自然災害能力低下。農業生產對自然氣候依賴嚴重，大起大落時有發生。目前，全國有效灌溉面積僅占全國耕地面積的12%，多數土地是引不進、灌不上、排不出的實心田。全國水庫中約有1／3帶病運行，60%的排灌工程設施需要維修，許多河道淤積，防洪排澇能力減弱。上世紀90年代以來，我國農業的受災面積、成災面積和成災率都呈明顯增大態勢。近三年內我國農業年均受災面積5.74億畝，因干旱等災害造成糧食減產730億斤以上，直接經濟損失95億元。農業基礎設施不僅在存量上與新階段農業的發展不相適應，在增量上也不能滿足新階段農業發展的要求。進入20世紀90年代后，中國農業基本建設的速度明顯放慢，農業基建的固定資產交付使用率持續下降。實現農民的增產增收，確保國家的糧食安全，當務之急是不斷加大對農業基礎設施的投入，必須在政府財政對農業投入逐年增加的同時，加快建立起適應市場化、多渠道農業投入的增長機制。
四、 人口增加與土地減少的矛盾突出，保護土地資源和控制人口增長的任務都異常艱巨
土地是農業最重要的生產資料。土地資源及產出率的有限性，決定了它不能供養無限制增長的人口。改革開放以來，隨著工業化和城鎮化進程加快，我國耕地面積不斷減少，而人口卻在不斷增長，人地矛盾十分尖銳。1978～1997年，我國耕地面積凈減少441.9萬公頃，而同期人口卻增加了2.74億人。從1996年到2004年的8年間，我國耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，同期人口增加7600萬。2005年減少540萬畝；2006年減少1000萬畝。在這種背景下，國家被迫提出了“堅守18億畝耕地紅線”的目標。且不說這條紅線能否守得住，在不依賴進口的情況下，僅人口的不斷增加就會遲早形成糧食供應的瓶頸。
從未來人口增長趨勢來看，我們面臨的形勢更為嚴峻。據權威預測，2040年我國人口將達到15億。這意味著我們需要為新增的兩億人口準備糧食產能。到達人口峰值時，我們的糧食產能要在2007年10000億斤的基礎上再增長1500億斤，才能基本保障糧食需求；如果要保障充分的供給則需增加2400億斤；如果增量低于680億斤，則將出現供應危機。與此同時，工業化和城鎮化趨勢不斷加快，農田減少不可逆轉。在這樣的背景下，保持現有產能都相當困難，新增的1500億斤糧食從哪里來？多年來世界糧食市場的貿易量在4600億斤至5000億斤之間。如果我們要在國際市場上采購1500億斤糧食，勢必沖擊整個糧食貿易結構，使我國與其他糧食進口國間的關系更加復雜化。世界上糧食出口量主要集中在美國、加拿大、澳大利亞、法國、阿根廷等少數國家，其中美國占了35%左右。十幾億人口的大國在糧食問題上高度依賴國際市場，后果是不堪設想的。
經歷改革開放三十年，我國糧食生產的格局已經發生了很大變化，占全國人口1/3的東部沿海地區工業化、城市化明顯加速，因為農業和其他產業的比較效益明顯不同，大量耕地被占，農民種糧積極性不高，造成糧食短缺已成不爭的事實；西部地區人口不多，土地遼闊，但不具備種糧的突出優勢、糧食自給不足由來已久；中部地區雖然宜于種糧，但人口密集，生產的糧食除自己消費以外，基本上為國家和市場提供不了更多的商品糧，真正實現糧食增產，確保國家的糧食安全，我們東北地區肩負著重大的責任。
解決農民增收、保證國家糧食安全是一個極其復雜的系統工程，不能就糧食談糧食安全，也不能單靠增加國家補貼和改進生產措施來促進農民增收，而應當在土地管理、科技推廣、產品加工、倉儲物流、市場營銷、財政稅收、信貸融資、價格管制、福利保障等政策層面和體制創新上深入研究和進行探索。從這些方面實現糧食增產和農民增收的空間很大。不解決這些深層次的問題，就保護不了農民種糧的利益，也保證不了國家的糧食安全。要解決這些問題，困難不少，障礙不小，甚至還存在一定的風險。為了避免對現行政策和體制的干擾，以及可能給全局造成不必要的負面效應，我們建議把國家正在批準建設的糧食生產核心區辦成現代農業綜合試驗區，以深入探索調動農民種糧的積極性和保證國家糧食安全相一致的新路子，為完成傳統農業向現代農業的徹底轉變提供理論認識和實踐依據。這無論從現實還是長遠，從需要還是可能，應該說是一個明智的選擇。
